Sécurité et Stratégie est une publication du CDSE

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Dernier numéro : Juin 2013 - Septembre 2013

La sécurité privée dans le monde

Les dynamiques récentes de la police et de la sécurité privée en Grande-Bretagne

Les Jeux Olympiques de Londres ont mis en lumière la place prépondérante prise par l’industrie de la sécurité privée en Grande Bretagne. Jacques de Maillard, Professeur à l’Université de Versailles Saint-Quentin, analyse cette dynamique de privatisation de l’univers de la sécurité outre-manche. Impulsé dans un contexte d’austérité, le recours au privé pour suppléer aux forces de police a été avant tout considéré comme une source d’économies. Toutefois, l’auteur rappelle que cette délégation au privé n’est pas sans frein, tant du fait de la résistance syndicale des forces de police qu’en raison d’échecs de certaines entreprises, comme G4S lors des derniers JO. Derrière une séparation se voulant stricte entre missions dévolues au privé et tâches réservées au public, des chevauchements existent. Ainsi, confier des enquêtes de voisinage, s’assurer de la garde des personnes arrêtées, répondre aux appels dans les salles de commande engagent des relations avec le public

En 2006, alors leader de l’opposition, David Cameron déclarait que la police était le
dernier « grand service public non réformé ». Si ce constat avait de quoi surprendre les spécialistes qui avaient au contraire mis en évidence la « newmania » des réformes policières britanniques depuis une vingtaine d’années*, il annonçait en fait un vaste ensemble de réformes des polices britanniques faisant entrer ces dernières dans un « fog of transition », pour reprendre l’expression du président de l’association des chiefs of police, Sir Hugh Orde. Outre l’élection de police and crime commissioners (PCCs)**, le nouveau gouvernement va annoncer des coupes budgétaires pour les 43 polices d’Angleterre et du Pays de Galles*** et assurer un soutien aux projets de privatisation (entendue ici comme la délégation de tâches autrefois assurées par les polices publiques à des opérateurs privés****).

Si l’on assiste depuis 2010 à une transformation des relations entre police publique et sécurité privée outre-manche, reste à savoir comment et jusqu’à quel point s’opère la prise en charge par les acteurs privés d’activités autrefois monopolisées par les polices publiques ? Le questionnement rejoint ici les nombreuses recherches sur la multilatéralisation des polices, en plaçant le regard sur la diversification des fournisseurs (providers) de services policiers. Quelles sont les activités prises en charge par des acteurs privés ? Dans quelles conditions ? Après avoir brièvement présenté la situation britannique en matière de sécurité privée, le texte restitue les dynamiques de changement impulsées par le gouvernement britannique. Dans un troisième temps, il souligne le caractère contextuel de ces dynamiques de privatisation.
Wimbledon ou les principales compétitions hippiques (et, comme on le verra, les Jeux Olympiques de 2012). G4S gère en outre six prisons ou encore 500 cellules de garde à vue au Royaume- Uni. La société a également mis en place une large base de données (Policing Solutions), dans laquelle sont enregistrés plus de 17 000 anciens officiers de police retraités pour les mettre en relation avec des employeurs privés potentiels en Angleterre et dans le monde plus généralement.
La Grande-Bretagne est également traditionnellement un pays où la sécurité privée fait l’objet d’une faible régulation. Ce n’est qu’en 2001, après plus de 30 ans de discussion, qu’est introduite la première législation contraignante en matière de sécurité privée (Private Security Industry Act). Cette loi met en place une agence publique indépendante, l’Autorité de l’Industrie de la Sécurité (Security Industry Authority, SIA). Le rôle essentiel de cette autorité est d’accorder les autorisations (licences) pour les individus opérant dans ce secteur. Pour ce qui concerne les entreprises, la législation n’a en revanche pas rendu l’octroi de licences obligatoire, ce qui rend le système britannique moins contraignant que dans de nombreux autres pays européens. Plus généralement, le caractère limité du mandat de la SIA a été souligné : l’Angleterre et le Pays de Galles sont très largement en dessous des standards des autres pays européens tant pour l’octroi de licences obligatoire pour les entreprises, la formation pour les agents de sécurité, les compétences managériales pour les responsables ou encore les autorisations pour les gardiens travaillant au sein des entreprises. Les bilans réalisés sur les effets du Private Security Industry Act sont mitigés. Les deux objectifs principaux de la SIA que sont réduire les activités illégales dans le secteur de la sécurité privée, et élever le niveau des standards, n’ont été atteints qu’imparfaitement. Si la SIA a été à l’origine d’améliorations dans le contrôle des autorisations individuelles et des standards (par exemple avec la mise en place d’un approved contractor scheme, qui constitue un système d’accréditation de certaines normes reposant sur le volontariat), la SIA manque encore singulièrement de capacités de contrôle et d’audit.

On le sait, le développement des propriétés privées de masse (centres commerciaux, complexes industriels, parcs de loisirs, etc.) a considérablement contribué au développement de la sécurité privée. Toutefois, les transformations récentes de la gouvernance urbaine ainsi que des relations de propriété ont concouru à modifier les relations entre sécurité privée et polices publiques. La mise en place de Business improvement districts ayant recours à des entreprises de sécurité privée, de partenariats public/privé pour attirer des investisseurs en présentant l’espace comme sûr et attractif ou encore des parties de centres villes « louées » par les autorités locales à des organismes privés renforcent la place des agents de gardiennage ou l’usage des technologies de sécurité dans les villes. Dans les zones résidentielles, au début des années 2000, le développement d’une demande de réassurance de la part du public s’est traduit par un développement des patrouilles policières visibles, générant ce que Crawford et Lister9 ont appelé « une économie mixte des patrouilles », avec des relations de compétition entre acteurs étatiques et non-étatiques.

Une dynamique de croissance dans un contexte politique favorable

Les dynamiques de croissance de la sécurité privée ont été alimentées par le gouvernement de coalition libéral-démocrate/conservateur mis en place en 2010 avec des signes clairs d’une volonté de renforcement de la sécurité privée. Rappelons ici que le premier ministre, David Cameron, avait été l’un des conseillers du gouvernement au moment du rapport Sheehy en 1993, rapport qui prévoyait de soumettre les forces de police aux règles du marché, et dont la mise en application avait été réduite à son minimum en raison notamment de l’opposition des syndicats de policiers10. Deux éléments sont donc à prendre en compte : l’austérité budgétaire et la volonté politique de privatisation.
Le gouvernement met d’abord un terme à la logique de croissance des effectifs des polices engagée par le New Labour. En 2010, les effectifs des polices d’Angleterre et du Pays de Galles s’élevaient à 245 000, niveau le plus haut depuis l’après-guerre, après une augmentation de 20 % depuis le début des années 2000. Dans un contexte de crise, le nouveau gouvernement annonce très rapidement la réduction de sa dotation aux polices de 20 %11, obligeant ces dernières à se réorganiser et, notamment, à réduire leurs effectifs. On considère que jusqu’en 2015, les effectifs devraient être réduits d’environ 32 000 agents (15 000 civils, 15 000 policiers, 1 700 police community support officers). Cette logique d’austérité pour les polices publiques s’accompagne d’une volonté clairement affichée de la part du gouvernement d’encourager le recours au privé dans la gestion de services publics. Le ministre responsable de la coordination des politiques gouvernementales exprima cette idée clairement en 2012 : en situation d’austérité, les services publics doivent être ouverts à la compétition et à la logique de choix, et la présence des entreprises dans les hôpitaux, les écoles ou les polices ne doit plus être un objet de débat politique12. On retrouve ici les éléments d’orientation doctrinale du néolibéralisme, tels qu’ils avaient été formulés au début des années 1980 par les gouvernements conservateurs autour de la révolution du marché, et auxquels les polices avaient jusque-là partiellement échappé13 : elles avaient intégré les principes managériaux mais n’avaient que peu délégué de fonctions au secteur privé (outsourcing). C’est une situation que les projets néo-libéraux du gouvernement visent à changer.
Il faut ajouter à cela que la législation édictée en 2001, malgré les limites que nous avons évoquées, a renforcé la régulation du secteur de la sécurité privée, lui donnant une crédibilité accrue. Cette législation a permis aux entreprises de se présenter non simplement comme des entités marchandes recherchant le profit mais comme des organisations liées à l’Etat contribuant à la sécurité de leurs concitoyens14. Sont donc réunies des conditions favorables à une croissance du secteur, pour partie aux dépens des effectifs de sécurité publique. Les chefs de police (chief constables) britanniques, qui jouent un rôle stratégique dans le devenir des forces de police, commencent à changer d’attitude : alors qu’ils voyaient le secteur privé comme un rival, ils l’envisagent désormais plus facilement comme un partenaire avec lequel ils peuvent nouer des partenariats pour faire des économies.

C’est dans ce contexte que le début de l’année 2012 s’est traduit par deux annonces recevant un écho considérable. La première est l’annonce par la police du Lincolnshire en février 2012 d’un contrat de 200 millions de livres sur 10 ans avec G4S (soit 18 % de son budget) pour un ensemble très large de services : services de garde des personnes arrêtées, enquêtes de voisinage, salle de commande, etc. Selon les termes du contrat, la moitié du personnel civil de la police du Lincolnshire (soit 575 employés) doit rejoindre G4S. Un second contrat, d’une importance financière nettement supérieure, est également annoncé. Il s’agit d’un appel d’offres conjoint des polices des West Midlands et du Surrey pour un partenariat avec le secteur privé (intitulé « Business partnering for police »), très fortement soutenu par le Home Office, pour un montant de 1,5 milliard de livres sur sept ans. Ici encore, le spectre des activités potentiellement couvertes par cet appel à projets est considérable : soutien aux victimes et témoins, gestion des individus à risque, patrouille dans les quartiers, gestion des relations avec le public, etc. Le chef de la police des West Midlands déclara espérer 126 millions d’économie grâce à un tel contrat. Au moment de son lancement, cet appel à projets suscitera 300 manifestations d’intérêt. Toujours dans ce premier semestre 2012, les polices du Cambridgeshire, du Bedfordshire ou Hertfordshire, et même la Metropolitan Police de Londres ont annoncé des projets de privatisation de services dans les ressources humaines, les finances, l’usage des technologies informatiques. Sept autres forces (dont les polices de la Thames Valley et du Hampshire) ont lancé également un processus d’appels d’offres pour gérer 30 centres et 600 cellules de gardes à vue.
Enfin, en novembre 2012, l’élection des Police and crime commissioners (PCCs), remplaçant les autorités de police, laisse augurer des changements non négligeables, dans la mesure où ces commissioners, élus au suffrage universel, ont un mandat qui déborde des seules forces de police publiques pour endosser des responsabilités qui touchent aux partenariats locaux de sécurité (champ large qualifié de community safety) et pourront à l’avenir arbitrer dans l’allocation des budgets entre polices publiques, monde associatif et sécurité privée.

Deux arguments ont été constamment avancés par les tenants de la privatisation :
(a) il n’y a pas de raison de penser que l’éthique et la qualité du service soient monopolisées par les forces publiques, et les entreprises privées peuvent réaliser certaines tâches mieux et moins chères ;
(b) il n’est pas question de toucher aux fonctions qui constituent le cœur de l’activité de police, notamment l’arrestation et la détention, qui doivent demeurer le monopole des agences publiques.
Compte tenu de la dynamique engagée, on ne sera pas étonné qu’en juin 2012, le responsable de G4S pour le Royaume Uni et l’Afrique, David Taylor- Smith, prédise au cours des cinq années à venir une large privatisation des services, « dans un contexte de pression financière et soutien politique ».

Résistances et incertitudes

Pour autant, il serait excessif de dépeindre l’Angleterre et le Pays de Galles comme en proie à une logique de privatisation qui déborde des organisations publiques incapables de réagir. L’annonce en mars 2012 de l’appel à projets des polices des West Midlands et du Surrey a par exemple suscité de très importantes oppositions publiques, le principal syndicat de policiers (The Police Federation) dénonçant la « privatisation rampante ». Une manifestation a réuni 20 000 policiers en mai 2012, contre l’austérité (avec les risques de baisse des retraites, des salaires et les réductions d’effectifs) et la privatisation. La suite de l’année 2012 a confirmé de possibles oppositions. D’abord, l’organisation de la sécurité des Jeux Olympiques de Londres en 2012 a mis à l’épreuve l’optimisme gouvernemental quant aux bienfaits des partenariats public/privé. Il était prévu que G4S – décidément incontournable - fournisse 10 400 agents de sécurité et en forment 23 000 pour un contrat de 284 millions de livres. Or, quelques semaines avant les Jeux, l’entreprise n’a été capable de n’en fournir que 7 500, et encore à des conditions de formation largement insuffisantes. Cet échec s’est d’abord traduit financièrement pour G4S, qui n’est pas en mesure d’honorer son contrat, finalement réduit de 85 millions de livres. Mais ce sont surtout les effets symboliques qui doivent être soulignés. L’argumentation habituellement tenue à propos de la sécurité privée est sa flexibilité et sa capacité à répondre de façon efficiente aux demandes de son client, ce qui ne s’est manifestement pas réalisé. Ce sont donc des policiers et des militaires qui ont été réquisitionnés. Si l’on ajoute à cela le fait que la qualité du travail réalisé par les policiers et militaires fut unanimement reconnue, la sécurité des Jeux de Londres apparaît comme un échec cuisant pour G4S, le ministre de la défense déclarant dès après les Jeux que cette affaire constituait la preuve que l’on « ne pouvait pas toujours compter sur le secteur privé ».
Dans ce contexte, l’élection des PCCs n’a pas eu, tout au moins pour le moment, les effets que d’aucuns prévoyaient en matière de privatisation. D’abord, très peu de candidats ont fait référence positivement à la privatisation dans leurs programmes de campagne (les seuls à le faire furent certains – pas tous - candidats soutenus par le parti conservateur) et, encore plus significativement, on comptera au final seulement un élu avec un discours pro-privatisation contre 12 élus avec un discours anti-privatisation (les 28 restants n’ayant pas pris position18). Significativement, le PCC pour les West Midlands a déclaré publiquement la fin du Business Partnering for Police dix heures après sa prise de fonction19. Bref, il existe de multiples freins et contrepoids, notamment dans un contexte de politisation, aux logiques de privatisation.

Conclusion

En conclusion, on peut souligner qu’il n’existe pas un mouvement inéluctable vers la privatisation. Même dans un pays où le gouvernement est fermement engagé en faveur de la privatisation, les évènements imprévus (comme l’échec des Jeux Olympiques) ou les oppositions politiques peuvent contribuer à infléchir la dynamique engagée. De ce point de vue, la politisation de la question au cours de l’année 2012 (qui combine médiatisation, protestations publiques, échec des JO puis élection des PCCs) a complètement retourné le processus : l’année commençait avec une succession de projets de privatisation, elle se termine avec une suite d’abandons ou de reports. Il n’est pas exclu que la valeur sacrée du bobby anglais ait joué dans un sens favorable au succès de ces mouvements de protestation. Mais il ne faudrait pas pour autant en tirer une conclusion excessive dans l’autre sens : dans un contexte d’austérité budgétaire et de soutien politique aux logiques de privatisation, cette question a de bonnes chances de demeurer à l’agenda politique dans les années qui viennent. Il sera particulièrement important de suivre les projets portés par les PCCs, et il est probable que l’on assistera à une forte différenciation des relations privées/ publiques selon les polices.

Ce mouvement soulève la question des limites à fixer en matière de privatisation des polices. Les deux annonces successives de partenariat public/privé, dont on imagine sans peine qu’elles paraissent bien étranges au lecteur français, posent crûment la question de la frontière entre privé et public : où s’arrête la responsabilité du public en matière de police ? Les tenants des réformes arguent que les privatisations ne touchent que les fonctions secondaires de soutien (back office), les relations de contact avec le public (frontline) demeurant du ressort des policiers publics. Or, on le voit, c’est un mouvement bien plus large qui semble se dessiner : confier des enquêtes de voisinage, s’assurer de la garde des personnes arrêtées, répondre aux appels dans les salles de commande engagent des relations avec le public.
Cette première incertitude (quel déplacement du public vers le privé en matière de police) en rejoint une seconde, qui concerne les modes de régulation de l’industrie de la sécurité privée. Fidèle à sa logique néo-libérale, le nouveau gouvernement a commencé par indiquer en 2010 une volonté radicale de transformation, en supprimant la SIA, avant ici encore de revenir en arrière et de simplement prôner une réforme de la législation de 2001. S’il est ici encore trop tôt pour le dire avec certitude - la réforme étant en cours de discussion au moment de l’écriture de ce texte -, il semble que l’on se dirige vers une régulation pour partie déléguée au privé (notamment pour le contrôle de l’aptitude professionnelle des agents ou des normes de qualité pour les entreprises), afin de baisser les coûts de la régulation20. Le croisement de ces deux évolutions, privatisation des activités de police et mise en place d’une régulation privée du secteur (business regulation), est porteur de changements considérables dans les relations entre public et privé dans le secteur de la sécurité britannique, se traduisant par une activité plus importante confiée à un marché plus autorégulé. Il y a là les composantes d’une transformation néo-libérale qu’il faudra suivre attentivement dans les années qui viennent.

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