Sécurité et Stratégie est une publication du CDSE

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Dernier numéro : Juin 2013 - Septembre 2013

La sécurité privée dans le monde

Les différents visages de la sécurité privée aux Etats-Unis

Les Etats-Unis comptent trois fois plus d’agents privés que de policiers. Ce marché de la sécurité privée en pleine expansion puise ses racines dans une histoire où la sécurité a toujours été une affaire privée, concernant les citoyens tout autant sinon davantage que l’Etat. Nicolas Le Saux, président du groupe de conseil Atao, et Vice-président d’ASIS International pour l’Europe, précise que l’idée de séparation public/privé ne recouvre pas la même réalité qu’en France et ces deux domaines se retrouvent parfois étroitement mêlés, avec des agents de sécurité travaillant pour un opérateur économique privé, mais avec des pouvoirs de police souvent identiques à ceux des policiers. La sécurité aux Etats-Unis est considérée comme un service comme les autres, les dispositions légales par Etat pouvant varier de manière significative. Cependant, après les attentats du 11 septembre 2001, une loi plus stricte a été promulguée, autorisant par exemple une vérification de la moralité des agents de sécurité privée. Même si la sécurité aéroportuaire échappe désormais pour la plus grande partie au secteur privé, celui-ci trouve de nouveaux relais de développement, comme celui des enquêtes préliminaires au recrutement et en cas de vols et fraudes internes.

Avec près de 64 milliards USD de chiffre d’affaires annuel, le marché de la sécurité
privée américain est l’un des plus importants au monde. Le coup de tonnerre du premier rapport Hallcrest de 1980 qui soulignait que les forces de sécurité privée supplantaient en effectif celles de police est loin désormais. Comprendre le marché de la sécurité privée américain n’est pas simple. Si l’on peut dire que ce qui est privé est par définition ce qui n’est pas public, encore faut-il appréhender correctement le périmètre de la sécurité publique. Celui-ci n’est pas identique à celui défini en France par notre approche régalienne. Par ailleurs, la lecture de ce secteur, en théorie plus mature que le nôtre, n’est pas aisée. Comment analyser la faiblesse des rémunérations d’agents de sécurité (environ 23 000 USD annuels, soit 17 800 euros), le faible contrôle réglementaire ou encore la formation minimale (à partir de 8 heures par exemple à New York pour un agent de base) ?

Nous nous focaliserons sur les activités domestiques de sécurité, en laissant à une autre étude les activités de sécurité dites militaires dont les principales, et les plus controversées, sont réalisées à l’international. Nous essaierons au travers de cet article de comprendre ce qui fait l’originalité de l’approche américaine en illustrant celle-ci de quelques exemples tout en mettant en exergue quelques-uns de ses paradoxes. Il est en effet trop réducteur d’analyser le marché de la sécurité privée américain en utilisant un seul prisme libéral qui favoriserait, peut-être à outrance, une dévolution du domaine régalien traditionnel de la sécurité et de la police à des intérêts économiques privés. L’expression de police privée (private police) est ancienne, souvent utilisée en alternance à celle de sécurité privée et n’a pas la connotation un peu péjorative que nous lui donnons dans l’hexagone.

Un marché en pleine expansion

Avec une croissance de près de 5% par an dans les prochaines années, le marché devrait approcher les 64 milliards USD de chiffre d’affaires en 2016. Des données plus récentes (ASIS, POA Security Management 2012) indiquent qu’il y aurait près de 800 000 policiers aux Etats-Unis à comparer avec plus de deux millions d’agents de sécurité privée, soit un ratio de 2,5 agents privés pour un policier.

Spécificité

L’approche américaine de la sécurité privée est fortement influencée par la vision de la sécurité du législateur et s’avère être, par bien des égards, l’héritière de l’approche britannique. Dans celle ci, assurer la sécurité en elle-même n’était pas une activité avec des métiers particuliers et encore moins relevant des fonctionnaires de police. Il était de la responsabilité des citoyens sains de corps et d’esprit de protéger leurs biens et leurs familles. La sécurité était donc l’affaire du peuple et des citoyens. Une approche qu’a repris l’anglais Sir Robert Peel au début du 19ème siècle dans l’un de ses principes directeurs d’une bonne police : « Le peuple est la police et la police est le peuple ». Aux Etats-Unis, les polices ont toujours été plurielles et proches (en termes de distance juridique) de la représentation citoyenne. Il existe des forces de polices au niveau des villes et villages, des Etats ainsi qu’au niveau fédéral. On trouve également une force de police non seulement chez l’opérateur ferroviaire national, Amtrak, mais aussi chez ses concurrents privés. Il en est de même pour la plupart des grandes universités privées américaines. Et il s’agit bien d’agents de sécurité travaillant pour un opérateur économique privé, sous contrats privés, mais avec des pouvoirs de police souvent identiques à ceux des différents types de policiers qu’ils côtoient dans leurs États. C’est une situation qui va beaucoup plus loin que les statuts particuliers que l’on peut rencontrer dans notre Code de la Sécurité Intérieure. Pour faire une comparaison économique qui ait du sens avec des pays comme le nôtre, il faudrait donc aussi tenir compte de cet élément.

Dans l’approche américaine, les citoyens paient des impôts destinés à financer des activités de police sur les emprises publiques et dans l’intérêt de la communauté. Une question rapidement posée a été de savoir si, dans le cas où les forces de police ne voulaient ou ne pouvaient intervenir, il était possible à un citoyen ou à des intérêts privés de financer directement leur sécurité. La réponse, constitutionnelle, est qu’aucune personne sensée ne pourrait refuser ce droit à l’autodéfense. Cette approche juridique est ancrée dans la Constitution américaine et se retrouve aussi dans le droit de porter des armes pour assurer sa sécurité. L’Etat américain n’a pas le même monopole d’utilisation de la violence qu’en France, ce qui influence évidemment fortement la structuration même du secteur privé de la sécurité.

Dès le commencement du développement des Etats-Unis, la sécurité a aussi été privée. Dans certains cas célèbres, ce secteur a même innové et précédé l’activité fédérale. Ainsi, l’immigrant écossais Alan Pinkerton a créé l’une des toutes premières agences de détectives privés à Chicago en 1850. Comme il le relate dans son livre The Spy of the Rebellion, dés le début de la Guerre de Sécession, Pinkerton devint, avec le grade de commandant, le premier chef du renseignement du général nordiste McLellan. Il organisa un réseau de renseignement hors pair derrières les lignes ennemies, dont il reprit avec succès les techniques, après la guerre, au bénéfice de sociétés privées, en particulier celles des mines et des chemins de fer. Alan Pinkerton a également créé à la demande du gouvernement américain le Secret Service, à la fois service de protection et de police dans les cas notamment de faux monnayage.

La meilleure description de l’approche américaine des activités de police ou de sécurité privée est probablement celle de l’universitaire James F. Pastor. Reprise par l’ASIS, elle fait partie du référentiel de formation des responsables de sécurité américains. L’auteur catégorise en quatre segments les activités possibles de sécurité privée (Graphique I). Chacun des segments est défini en fonction de la réponse à deux questions :
- L’activité est-elle réalisée sur un espace privé ou public ?
- L’activité vient-elle en substitution ou en complément de celles des forces de police publiques ?
Dans le segment « Espace privé/Substitution » nous retrouvons la vaste majorité des activités de sécurité privée aux Etats-Unis. C’est celui qui est le plus proche de notre compréhension en France de l’espace ouvert aux activités privées de sécurité. La sécurité des sièges sociaux, des sites industriels, des centres commerciaux ainsi que les activités de recherche et de protection se retrouvent dans cette catégorie. Il s’agit bien de la norme.

Dans le segment « Espace public/Substitution » nous allons retrouver le cas de villes américaines qui ont décidé de remplacer leurs forces de police municipales par des agents de sécurité privée avec les mêmes pouvoirs. Rien en effet n’empêche une municipalité de procéder de la sorte dans la mesure où elle n’a pas non plus d’obligation d’employer elle-même ses policiers. En réalité, il existe à ce jour peu d’exemples et ceux-ci ont toujours résulté de très graves dysfonctionnements des forces de police et non d’une volonté ultra libérale d’externalisation. Ainsi en 1992, la ville de Sussex dans le New Jersey a licencié l’intégralité de ses policiers municipaux après avoir découvert leur implication dans un trafic de stupéfiants. Ces policiers ont été remplacés du jour au lendemain par des agents de sécurité privée armés, dotés de pouvoirs de verbalisation et d’arrestation et patrouillant en ville dans des véhicules équipés de gyrophares en tous points similaires à ceux de leurs prédécesseurs. Cette expérience n’a duré qu’un temps mais n’est pas unique. La municipalité de Reminderville dans l’Ohio a mis en place une réponse sécuritaire similaire. Par ailleurs, il est également possible à des polices municipales de compléter leurs équipes par des agents de sécurité privée armés, notamment pendant les périodes de congés, en cas d’absence ou d’évènements ponctuels. Cette dernière activité fait partie intégrante de l’offre de prestation des grands acteurs de la sécurité.

Bien que les personnels de sécurité privée aient toutes les apparences et signes extérieurs de représentants des forces de l’ordre, ils n’ont normalement pas plus de pouvoirs d’interpellation et de détention de suspects que des citoyens ordinaires. Il est possible cependant à un Etat ou une municipalité, si les lois en vigueur le permettent, de donner des pouvoirs de police spéciaux à des sociétés de sécurité privée. Dans l’Etat du Maryland, le chef de la police de Baltimore donne des pouvoirs de police spéciaux à des sociétés privées. Leurs agents portent des uniformes quasiment identiques à ceux de la police de Baltimore, sont armés et arborent le sigle « police » sur leurs uniformes.

La base juridique sur laquelle s’appuie le chef de la police est le Code of Maryland and Rules et dans celui-ci le titre 3, Law Enforcement, sous-titre 3 Special Police Officers, articles 301 à 316. L’article 302 précise que le gouverneur de l’Etat « peut nommer et déléguer comme policier spécial tout individu que le gouverneur estime qualifié ». L’article 303 détaille les entités juridiques qui peuvent solliciter ces nominations. C’est aussi le cas pour :
- Une municipalité, un comté ou toute autre entité gouvernementale de l’Etat, pour protéger des biens propres, loués ou même régulièrement utilisés ;
- Un autre Etat pour des biens sis dans le Maryland ;
- Un lycée, une université, ou une école publique de l’Etat pour protéger ses biens et ses étudiants ;
- Un individu qui existe et opère pour une raison juridique valable, pour protéger ses biens.

C’est donc sur cette loi que s’appuie la police de Baltimore pour renforcer ses effectifs avec des agents de sociétés de sécurité privée nommés par le gouverneur policiers spéciaux. Ils disposent à ce moment-là, dans le cadre de leurs missions exclusivement, de pouvoirs de police tels qu’arrêter, fouiller et poursuivre.

Notons que la garde de prisonniers ou leur transfèrement peut relever tout autant du second segment que du premier. La privatisation de ces activités traditionnellement régaliennes résulte de la privatisation de la gestion même des prisons (le terme de « prisons » recouvrant les lieux d’incarcérations étatiques et fédéraux, « jails » étant utilisé pour les lieux d’incarcération municipaux). James Pastor, ainsi que les principales parties prenantes du secteur, visualise les deux derniers segments comme ceux en croissance pour le secteur. Il s’agit des activités de complément des emplois de police tant dans l’espace privé que public. Cette distinction souligne que certaines activités de sécurité privée dans un espace a priori privé ne sont pas toujours nécessairement, comme en France, réalisables par une entreprise commerciale.

Dans le segment « Espace privé/complément » on trouvera ainsi les activités de police privée sur des campus universitaires ou s’apparentant de plus en plus à l’équivalent de nos lycées. Dans de nombreux cas, il s’agit de véritables forces de polices employées directement par les universités et disposant, par délégation, de pouvoirs d’interpellation ou d’arrestation. La sécurité des « quartiers privés » ou « gated communities »sont aussi une activité clé de ce segment. Les premières « gated communities » sont assez anciennes puisque certaines remontent au XIXème siècle mais le phénomène s’est vraiment développé dans les années 1980 avec aujourd’hui près de 30 000 quartiers privés abritant plusieurs dizaines de millions de résidents.

La majorité de ces quartiers dispose de forces de sécurité privée, la sécurité, encore plus que l’exclusivité, étant la raison d’être de la mise en place de ces communautés. Comme le soulignait le président de l’East English Village Association, une « gated community » de 2 300 maisons dans la banlieue de Détroit, « nous nous sommes dit que si nous voulions garder ce voisinage stable, nous ne pouvions pas continuer à mettre la tête dans le sable et clamer que c’était le rôle de la police. Nous avons réalisé que celle-ci ne pouvait pas tout faire ».
Les exemples d’activités « Espace public/ Complément » sont aussi particulièrement intéressants dans le défi qu’ils posent à notre conception du régalien. Il s’agit là ni plus ni moins que d’une extension du modèle des « gated communities » à l’espace public. Il s’agit de dispositifs spéciaux dénommés « Business Improvement Districts » ou BIDs. Il n’y en a pas moins de quarante sur la seule ville de New York.

A Manhattan par exemple, à proximité de la gare de Grand Central, le Grand Central Partnership couvre plus de 7,1 millions de mètres carrés de surface occupés par 6 000 entreprises. En 1989, pour faire face à un niveau de criminalité et de délinquance élevé, la structure gérant l’ensemble immobilier a créé une police privée supplétive d’une trentaine d’agents. Celle-ci est financée par une augmentation des charges des propriétaires et locataires. Les bénéfices de cette approche sont assez rapidement visibles puisque au bout de deux ans le taux de criminalité de la zone a diminué de 20% et de 53% au bout de cinq ans. Aujourd’hui, le service de sécurité du « Grand Central Partnership » réalise 83 000 heures de patrouille et plus de 1 600 interventions par an.
Les critères de recrutement et de formation de ces agents sont significativement plus importants que ce qui est obligatoire pour des agents de sécurité. Par exemple, la formation initiale est de trois semaines au lieu des vingt-huit heures obligatoires à New York et une expérience militaire ou policière est fortement recommandée.

Des initiatives de ce type sont nombreuses, non seulement à New York, mais sur l’ensemble du territoire américain. A Philadelphie, les agents privés du « Center District BID » partagent même les locaux du commissariat local et sont parties prenantes des briefings de sécurité quotidiens. Si les agents de sécurité privée concernés par ce type d’activité ne représentent qu’entre 5 et 10% des agents de sécurité privée (soit entre 100 000 et 200 000 agents) et un faible pourcentage des forces de l’ordre, ils sont en revanche clairement positionnés sur un rôle qui ne pourrait être assumé chez nous que par des policiers publics.

Il existe également des métiers de la sécurité qui ont connu un développement très fort ces dernières années : les enquêtes de sécurité sur des personnels d’entreprise. Il s’agit en particulier des enquêtes préliminaires au recrutement de futurs collaborateurs mais aussi d’appui à la prise de décision dans le cadre d’une promotion. En 2006, une étude du cabinet ADP Screening and Selection Services a mis en évidence que près de la moitié des CVs soumis en moyenne n’étaient pas conformes à la réalité de la formation et de l’expérience des candidats. D’après la Society for Human Resource Management (SHRM), 96 % des entreprises américaines réalisent ou font réaliser des enquêtes de vérification lors de recrutement. Cette tendance est à comparer avec les responsabilités civiles et pénales importantes des employeurs américains en cas d’accident ou de dommage subis par leurs employés ou commis par ceux-ci. Le cabinet Ernst & Young met régulièrement en avant dans ses études sur la fraude aux Etats-Unis le fait que 85% des vols et détournements les plus importants sont commis par des employés, dont 55% de ceux-ci sont des cadres. Et si la plupart des pertes ne sont pas très importantes, 13% dépassent la valeur unitaire d’un million USD.

Ce marché, considéré aux Etats-Unis comme partie prenante des activités privées de sécurité, représente en 2012 quatre milliards USD de chiffre d’affaires pour plus de 18 000 emplois1.

Cadre législatif et réglementaire

Quel est l’environnement législatif et réglementaire de la sécurité privée aux Etats-Unis ? La taille et les nouveaux marchés de la sécurité privée aux Etats-Unis pourraient-ils laisser présager la présence d’un cadre législatif très structurant et homogène ?

En réalité, il n’existe qu’une seule loi fédérale prescrivant certains critères d’accès à la profession d’agent de sécurité. La sécurité aux Etats- Unis est considérée comme un service comme les autres et une réglementation particulière et contraignante a pendant très longtemps été jugée superflue.
En 1972, la Rand Corporation publia le premier rapport analysant systématiquement les règlementations en place concernant les activités privées de sécurité mises en place dans le cadre contractuel de la Law Enforcement Assistance Administration (LEAA) du ministère de la Justice américain. Les multiples défaillances relevées, tant au niveau de la moralité que de la formation et du suivi des agents, ont conduit le législateur à mettre en place une première loi destinée au secteur. Insérée en tant que Section 524(b) dans les amendements de 1973 de la LEAA, cette nouvelle disposition imposait un contrôle de moralité des agents de sécurité. Malheureusement, le Congrès n’ayant pu se mettre d’accord sur un système fédéral de contrôle, l’application pratique fut renvoyée vers les Etats qui avaient la responsabilité de la mise en oeuvre et de la coordination des informations destinées à ces contrôles.

La situation réglementaire actuelle varie de manière significative selon les dispositions légales de chaque Etat. Certaines activités de sécurité peuvent ainsi être totalement ignorées dans certains Etats, comme par exemple les enquêtes. Certains Etats imposent l’autorisation des agents internes alors que d’autres ne le font pas. Cette situation vient se complexifier un peu plus avec les municipalités qui peuvent imposer leurs propres arrêtés.

Une des conséquences de ce cadre législatif est la parcellisation des acteurs qui, à part quelques sociétés, ne travaillent souvent que dans un seul Etat. Il est intéressant de noter qu’en activité dites de « guarding », très peu d’acteurs couvrent l’ensemble du territoire et pratiquement aucun n’a réussi à prendre une ampleur internationale. Les raisons de ce manque de développement sont peut-être liées à la complexité de certains marchés européens et à la position dominante d’acteurs européens.

La volonté fédérale de mieux réglementer le secteur ne s’est pas éteinte après 1973. Les tentatives ont été multiples comme l’indique la liste des propositions de lois ci-dessous. Toutes ont cependant été infructueuses :
- Security Officers Employment Standards Act of 1991, S. 1258.
- Security Officers Quality Assurance Act of 1992, HR 5931.
- Private Security Officer Quality Assurance Act of 1993, HR 1534.
- Private Security Officer Quality Assurance Act of 1995, HR 2092.
- Law Enforcement and Industrial Security Cooperation Act of 1996, HR 2996.

Toutes ces lois avaient vocation d’accroître à la fois le niveau de sélection et la formation des personnels. Il a fallu attendre les évènements tragiques du 11 septembre 2001 pour que soit enfin promulguée une réglementation fédérale plus stricte au travers du Private Security Officer Employment Authorization Act de 2004.

Cette loi, insérée en tant que Section 6402 du Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act de 2004, autorise une vérification de la moralité des agents de sécurité privée sur la base des empreintes digitales des bases de données nationales et fédérales (il n’existe pas de système unique à ce niveau). La loi est destinée à offrir aux employeurs un accès, via les Etats, à la base de données du FBI. Pour le moment, peu d’Etats ont mis en place les moyens d’accès électroniques et autorisations nécessaires permettant localement aux employeurs d’accéder à cette base, ce qui en limite l’efficacité.

En termes de formation, il suffit, en moyenne aux Etats-Unis, de huit heures de formation pour devenir agent de sécurité, quarante-sept si celuici est armé. Les services les plus exigeants mettent en place jusqu’à trois semaines de formation, soit environ 120 heures. Rappelons cependant que la police de New York forme un policier en six mois, certaines polices municipales forment leurs policiers en trois mois seulement.

Les contrôles, relativement rares dans l’ensemble sont réalisés localement et dépendent de la volonté soit des municipalités ou des Etats. Pour autant, les agents de sécurité ont en majorité une très bonne apparence et sont bien perçus par leurs clients. Beaucoup d’agents sont aussi policiers municipaux en parallèle, une situation autorisée aux Etats-Unis et qui évidemment améliore la qualité de recrutement et de formation.

Un mouvement inéluctable vers l’externalisation ?

Les exemples présentés ci-dessus peuvent laisser penser que la sécurité aux Etats-Unis devient de plus en plus une affaire d’intérêts privés et qu’un mouvement inéluctable vers une externalisation toujours plus importante s’opère. Pour autant, il existe au moins un exemple très significatif qui va dans une direction totalement opposée, c’est-à-dire vers une réappropriation des pouvoirs publics d’activités jusque-là dévolues à des prestataires privés. Il s’agit de la sécurité aéroportuaire.

A la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001 et de la mise en cause des contrôles de sécurité à l’embarquement, le législateur américain a pris la décision de nationaliser les activités de sécurité aéroportuaire. Celles-ci étaient à l’époque dévolues à des prestataires privés qui employaient plus de 30 000 personnels pour plus de 300 aéroports. En quelques semaines, le gouvernement et le Congrès américains ont fait adopter le Transport Security Act, qui, en créant la Transport Security Authority (TSA), mit fin à tous les contrats de prestataires privés dans le domaine de la sécurité aéroportuaire.

Cette nationalisation est justifiée juridiquement, comme le rappelle le compte rendu de la Commission Sénatoriale du Commerce, des Sciences et du Transport du 5 février 2012, par « l’impérieuse nécessité de garantir aux citoyens américains leur droit à voyager en sécurité, libre de toute attaque terroriste ou criminelle ». Cette nécessité entraîne la mise en place d’une agence fédérale de plus de 50 000 agents pour un budget annuel de plus de huit milliards USD. La sécurité privée qui jusqu’à présent s’est développée assez librement, trouve là un de ses secteurs les plus rentables nationalisé en un temps record. La possibilité étant laissée aux aéroports de garder des opérateurs privés (à condition de mettre en place les mêmes moyens que la TSA), la sécurité de certains aéroports américains est encore gérée par des prestataires privés (San Francisco, Kansas City, Jackson Hole…).

Conclusion

Le marché de la sécurité aux Etats-Unis est beaucoup plus volumineux que le marché français : à titre de comparaison, le ratio des agents de sécurité par habitant est trois fois plus important qu’en France. Cette différence s’explique probablement pour partie par un besoin sécuritaire plus important. Ceci étant dit, ce besoin est également assouvi par les diverses forces de police américaines. Certaines d’entre elles seraient d’ailleurs considérées en France comme des forces de sécurité privée à statut particulier mais sont comptabilisées comme forces de l’ordre aux Etats-Unis.

Le positionnement des forces de sécurité privée sur des espaces publics est aussi en plein développement et questionne certainement notre compréhension du partage de la responsabilité public/privé. Notons cependant que ces forces de sécurité ne disposent d’aucun pouvoir supplémentaire et n’ont pas le droit de procéder par exemple à des arrestations (ce qui n’est pas le cas des forces de police universitaires ou des transports ferroviaires).

Les enquêtes préliminaires au recrutement et en cas de vols et fraudes internes constituent aussi un marché de taille conséquente (10% du total) et qui semble répondre à une problématique identique des employeurs d’un continent à l’autre.

N’en déduisons pas pour autant que ces marchés représentent de nouveaux espaces pour les acteurs de la sécurité privée en France. Dans notre cadre législatif, la sécurité n’est pas un service comme les autres.

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